Terug in de tijd: Van knelpunt naar kantelpunt

Patronen

Een terugkerend patroon is dat van crisis gevolgd door verandering (óf niet). Hoe komt het dat de ene crisis leidt tot een radicale herziening van beleid - met een nieuw perspectief en een totaal andere manier van denken als gevolg - terwijl een andere crisissituatie weinig structurele verandering teweegbrengt? Een vraag die transitiedenkers al geruime tijd bezighoudt.

Complexe maatschappelijke systemen ontwikkelen zich vaak in de richting van een bepaald optimum: een evenwicht. Een dergelijk evenwicht noemt de transitiewetenschap ook wel een regime. Zo’n regime omvat de dominante en gangbare manier van werken, denken en organiseren om met grote opgaven om te gaan. Dit biedt stabiliteit en houvast, maar leidt tegelijkertijd tot padafhankelijkheid: een andere weg inslaan gebeurt niet snel, een regime is lastig te veranderen. De manier waarop vaak beleid wordt gemaakt, illustreert dit. Ons beleid is meestal een geleidelijke verbetering van de vorige versie. Waarbij we veelal het bestaande aanvullen zonder het oude af te breken.

Regimes kunnen wel wijzigen, dat laat de ‘Ruimte voor de Rivieraanpak’ verderop in dit stuk zien. Na verloop van tijd verandert de maatschappelijke context en worden andere opgaven urgent, waarbij de gangbare manier van werken niet langer in staat is goede antwoorden en oplossingen te genereren. Maar wanneer maken we dan een omslag van de ene manier van denken naar een totaal andere? Met andere woorden: wat brengt zo’n kanteling teweeg?

Niet elke crisis leidt immers tot systeemverandering. Soms lijkt de wereld even op haar grondvesten te schudden, gevolgd door een periode van verwarring, waarna alle stofdeeltjes weer op dezelfde plaats neerdalen. De timing van een crisis blijkt cruciaal. De tijdlijn leert ons dat crises alleen een kantelpunt worden als een aantal elementen gunstig ten opzichte van elkaar staan.

Welke elementen dat zijn? Als we naar het verleden kijken, zien we dat de combinatie van een aantrekkelijk perspectief, een sterke gevoelde (maatschappelijke) noodzaak, ondernemerskracht en strategische beleidskeuzes belangrijke factoren zijn die van een crisis een kantelpunt maken. Belangrijk om te beseffen is dat transities beleidsmatig niet af te dwingen zijn, maar dat beleid kan wél de snelheid en richting van een transitie beïnvloeden.

Deze achtergrond vanuit het transitiedenken geeft ons een denkkader om te kijken naar de kantelpunten in de tijdlijn.

De wal keert het water onvoldoende

Een paar keer in de geschiedenis stond het water ons letterlijk aan de lippen. Door extreem hoge waterstanden in de Rijn, Maas en Waal overstromen in 1995 delen van de provincies Gelderland, Limburg en Brabant. Ruim 250.000 mensen en één miljoen stuks vee worden geëvacueerd. Het is op dat moment de grootste evacuatie die Nederland ooit gekend heeft.

Na deze extreem hoge waterstanden in 1993 en 1995 trad in 2007 het programma Ruimte voor de Rivier in werking. Dit ‘antwoord op deze watercrisis’ was een radicale trendbreuk met het beleid van weleer. Met het programma verschoof het accent van dijkversterking naar rivierverruiming. Bovendien gingen de ingrepen en maatregelen gepaard met een sterke verbetering van de ruimtelijke kwaliteit en natuur. Leidend voor deze nieuwe manier van denken was Plan Ooievaar uit 1986. Dit plan stelde voor om landbouw te concentreren achter de dijken en daarnaast in de uiterwaarden meer ruimte te geven aan het water en natuurontwikkeling. Het programma wist doelstellingen te verbinden: veiligheid en ruimtelijke kwaliteit gingen hand in hand. In Nederland worden uiteindelijk ruim dertig Ruimte voor de Rivierprojecten gerealiseerd, waarvan zeven in Brabant. De ontpoldering van de Noordwaard, waar boerderijen op terpen zijn geplaatst is hier een mooi voorbeeld van.

Dit voorbeeld laat ook zien dat er tussen denken en doen ruim twintig jaar kan zitten, met in dit geval tussendoor een crisis. Waar Plan Ooievaar al de (ambtelijke) geesten rijp gemaakt had voor ecologische ontwikkeling in het rivierengebied, gaf de overstroming in 1995 het Rijk het laatste zetje. Het bestaande beleid van dijkophogingen bleek niet toekomstbestendig.

Terugkijkend kan 1995 als kantelpunt worden beschouwd. De crisis gaf het zetje aan een andere benadering van onze omgang met water. Hierbij lijkt mee te spelen dat de angst voor het water en de wil om haar te bedwingen groot zijn in Nederland. Er is draagvlak voor grootschalige investeringen. Iets wat in andere transities veel meer ter discussie staat. Het water dwingt ons respect af, we kunnen er niet omheen.

Parels voor de zwijnen

Een crisis leidt echter niet altijd tot een verandering van het bestaande systeem. In 1997 brak de klassieke varkenspest uit. In totaal werden meer dan tien miljoen varkens geruimd. Het kabinet kwam als antwoord al vrij snel met een nieuwe wet: de Wet herstructurering varkenshouderij. Deze wet maximeerde onder andere het aantal varkens dat een boer mag houden. Hiermee wilde het kabinet de hoeveelheid varkens met een kwart verminderen. Dit stond haaks op het tot dan toe gevoerde beleid. Echter, de wet hield geen stand. Het aantal varkens in het Brabantse buitengebied daalde in de jaren erop wel, door verschillende opkoopregelingen. Vooral de kleinere varkensboeren staakten hun werkzaamheden, rechten werden opgekocht door andere bedrijven. Inmiddels is het aantal varkens weer gestegen en zijn de varkensbedrijven groter dan ooit. De productie is sinds de varkenspest nagenoeg op peil gebleven en er heeft een drastische schaalvergroting van de sector plaatsgevonden.

Na de varkenspest in 1997 leek er even ruimte voor een ander systeem. Na jaren van beleid gericht op productie (‘nooit meer honger’) was er aanleiding om te sturen op een andere richting. Hier gingen al langer stemmen over op - er waren zorgen over milieu en dierenwelzijn - maar de varkenspest was een concrete aanleiding om een herstructurering van de sector af te dwingen. Ook gedurende dit proces werd, net als bij Ruimte voor de Rivier, de doelstelling verbreed: waar eerst een sanering van de intensieve veehouderij voorop stond, werd de focus uiteindelijk: integrale gebiedsontwikkeling. De zogenaamde reconstructie moest toewerken naar zowel een duurzame veehouderij als een vitaal buitengebied én een mooier landschap. Net als in het programma Ruimte voor de Rivier werden doelstellingen verbonden.

Terugkijkend lijkt echter alleen de trend naar schaalvergroting te hebben doorgezet. Jaren later, in 2018, schrijft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een visie waarin de kringlooplandbouw centraal staat. Deze systeemverandering staat nog steeds in de kinderschoenen, hoewel nu het juiste moment lijkt aan te breken. De discussie woedt hevig en voor- en tegenstanders vliegen elkaar in de haren. Vaak is dat een teken dat er echt iets staat te veranderen.

Maar, de vraag is waarom de systeemverandering niet éérder tot stand kwam. Kan het zijn dat er voorafgaand aan het kantelpunt nog onvoldoende perspectief was ontwikkeld, of was de tijd nog niet rijp? Kan dat komen doordat alternatieve agenda’s, zoals bijvoorbeeld duurzaam bodembeheer en kringlooplandbouw, in 1997 nog onvoldoende voorhanden waren? Waarschijnlijk heeft ook de kracht van het bestaande netwerk en de grote belangen, oftewel het regime, meegespeeld. Het landbouwsysteem en de bijbehorende instituties - overheden, banken, kennisinstituten en ketenpartijen - hebben er belang bij dat het huidige model blijft bestaan. De vernieuwende krachten waren (nog) niet in staat een alternatief te realiseren. Mede doordat men wel wist wat men níet wilde, maar nog onvoldoende duidelijk was hoe het anders kon.

Natuur

In 2010 veranderde het nationale natuurbeleid razendsnel. Toenmalig staatssecretaris Henk Bleker zette een streep door een groot deel van de toenmalige Ecologische Hoofdstructuur en verving dat door het Natuurnetwerk. Ook voor Brabant zou dat grote gevolgen hebben.

De zogenaamde manifestpartners – onder andere de ZLTO, de waterschappen, de Brabantse Milieufederatie, Brabants Landschap, Staatsbosbeheer, Brabants Particulier Grondbezit, Natuurmonumenten en de vijf grote Brabantse gemeenten - deden echter samen een bod van 160 miljoen euro om te investeren in de Brabantse natuur, op voorwaarde dat de provincie dat bedrag zou verdubbelen. De provincie ging op het voorstel in en richtte het Groen Ontwikkelfonds Brabant op. Ze vulden het bedrag aan met 240 miljoen, waarmee er 400 miljoen in de pot zat. Wat een kantelpunt in negatieve zin (voor de natuur, red.) had kunnen worden, kreeg een positieve uitkomst: Brabantse partijen sloegen de handen ineen.

Sinds 2003 presenteren deze partijen die bij het Brabants buitengebied betrokken zijn vlak voor de Provinciale statenverkiezingen een gezamenlijk manifest. Meerdere keren wist het manifest stevig voet aan de grond te krijgen in het daarop volgende bestuursakkoord. Zo ook in 2011. Het verdrag van Cork legde de kiem voor deze samenwerking.

Het verdrag van Cork

In 2003 zat de reconstructie muurvast. De ZLTO was uit de samenwerking gestapt omdat er naar hun mening te veel aandacht was voor het inperken van ontwikkelingsmogelijkheden voor boeren en te weinig voor hun toekomstperspectief. Tijdens een informele reis naar het Ierse platteland, geïnitieerd door de provincie, wisten de reconstructiepartners deze impasse te doorbreken. In het verdrag van Cork werd een aantal wezenlijke afspraken vastgelegd die een win-winsituatie opleverden voor alle partijen aan de tafel. De boeren kregen beperkte uitbreidingsmogelijkheden in de zogeheten extensiveringsgebieden, terwijl de water- en landschapspartners meer aandacht – en geld – toegezegd kregen voor het behoud, de leefbaarheid en de ontwikkeling van natuurlijke watersystemen. Het verdrag van Cork vormde de aanzet voor het ontwikkelen van ‘natte natuurparels’, ondertussen uitgegroeid tot een Brabants fenomeen binnen de waterwereld.

Deze manifesten en de oprichting van het Groen Ontwikkelfonds zijn in lijn met Brabant als de provincie van ons-kent-ons, van het ‘samen de schouders eronder’, van de harmonie. De provincie kent een levendige historie op het gebied van coöperaties en samenwerkingen. Een aantal van deze lokale coöperaties uit begin 1900 liggen ten grondslag aan grote bedrijven die we nu nog steeds kennen, waaronder Rabobank en FrieslandCampina.

Zelfs in 2019, toen de spanningen in het buitengebied hoog opliepen, slaagden de manifestpartners erin om met een gezamenlijk verdrag tot de gewenste ontwikkelingsrichting te komen voor het Brabantse buitengebied. Deze typisch Brabantse manier van het samen doen is mooi, maar heeft - vanuit kantelpunten bekeken - ook een schaduwzijde. Het is de vraag of er binnen dergelijke samenwerkingen niet vooral aandacht is voor het bestaande regime. Veranderen vanuit het bestaande is altijd lastig. In Het Nieuwste Waterschap schreven we al: ‘Strategie voor de toekomst verloopt niet van A naar B, maar komt via B tot stand.’ Als je van A naar B wilt, moet je dit doen volgens de regels van B. Maar kom als B maar eens tussen zo’n dominante coalitie …

Voorbereid op pad

Deze tijdlijn van het Brabantse buitengebied laat zien dat een crisis kan leiden tot een systeemverandering. Maar een crisis alleen is niet genoeg. Een crisis kan alleen verandering teweegbrengen en functioneren als kantelpunt als alternatieve ideeën en nieuwe en wenkende perspectieven al zijn ontwikkeld. Dit impliceert dat - hoewel we natuurlijk niet kunnen voorspellen wanneer een crisis plaatsvindt - we al wel nieuwe perspectieven kunnen ontwikkelen en ons er een voorstelling van kunnen maken, zoals we laten zien bij de VR Toekomstexpeditie

De natuurlijke neiging vanuit het regime is om terug te gaan naar het oude in plaats van een nieuw pad in te slaat. Ook in de coronacrisis zien we die tendens. Er wordt veel gesproken over een ‘great reset’, met meer aandacht voor brede welvaart, klimaat en natuur. Tegelijkertijd wordt er vooral geïnvesteerd in het behouden en terugbrengen van het ‘oude normaal’. Niet zo gek wellicht, omdat je nu eenmaal eerst gaat blussen als je huis in brand staat, in plaats van het te laten afbranden om een níeuw huis te bouwen. Toch is het een gemiste kans als een crisis niet als aanzet tot systeemverandering wordt gebruikt, zeker in een tijd waarin de opgaven en urgentie tot verandering torenhoog zijn.

Want: in momenten van crisis ontstaat de mentale ruimte om het ánders te doen. Alternatieve ideeën die op het moment van een crisis voorhanden zijn, krijgen de kans om in de praktijk te worden gebracht. Dat dit soms lang duurt, laat het voorbeeld van Ruimte voor de Rivier zien. Het is nu dan ook nog te vroeg om te voorspellen of de corona- en stikstofcrises gaan zorgen voor een systeemverandering, maar het is precies op tijd om het over nieuwe ideeën te hebben en ons een voorstelling te maken van de toekomst.